Lapsia kirjoittamassa.
Analyysi

Suomi EU-puheenjohtajana – Näin poimit rusinat kehityspolitiikkapullasta

Suomi toimii EU:n puheenjohtajamaana heinäkuusta joulukuuhun. Puheenjohtajuus osuu kehityspoliittisesti tärkeään aikaan pitkälle tulevaisuuteen kantavien neuvottelujen vuoksi. Samalla Suomella on mahdollisuus nostaa EU:n agendalle myös omia teemojaan, kuten sukupuolten tasa-arvoa.
Sonja Hyötylä Niina Tenhio
9.9.2019

EU:ssa neuvotellaan parhaillaan unionin rahoituksesta vuosille 2021–2027. Kyseessä on monivuotinen rahoituskehys, joka tunnetaan paremmin nimellä MFF (Multiannual Financial Framework). Rahoituskehys määrää esimerkiksi sen, paljonko EU laittaa kehitysyhteistyöhön rahaa, miten se jakautuu alueellisesti ja temaattisesti sekä miten kehitysyhteistyötä hallinnoidaan.

Samalla EU neuvottelee Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) valtioiden kanssa alueiden suhteiden tulevaisuudesta. Nykyinen vuonna 2000 solmittu Cotonoun sopimus ulottuu vuoteen 2020. Nyt neuvoteltava post-Cotonou-sopimus tulee määrittelemään EU:n yhteistyön AKT-maiden kanssa esimerkiksi kehitysyhteistyön, kaupan ja muuttoliikkeen osalta todennäköisesti seuraaviksi kahdeksikymmeneksi vuodeksi.

Sekä EU:n monivuotisessa rahoituskehyksessä että post-Cotonou-sopimuksessa on tulossa myös merkittäviä muutoksia nykyisiin sopimuksiin verrattuna. Komissio on ehdottanut nykyisten ulkosuhteiden rahoitusvälineiden yhdistämistä uudeksi NDICI-välineeksi (Neighborhood, Development and International Cooperation Instrument), joka sisältää kehitysyhteistyön lisäksi myös naapuruussuhteet. Post-Cotonou-sopimuksessa taas tullaan aiemmasta poiketen neuvottelemaan jokaiselle alueelle omat sopimukset, eli esimerkiksi EU ja Afrikka neuvottelevat erikseen yhteistyöstään.  

Sekä MFF-neuvottelut että post-Cotonou-neuvottelut jatkuvat vielä Suomen puheenjohtajuuskauden jälkeenkin.

EU:n puheenjohtajamaan tärkein tehtävä on johtaa jäsenmaita edustavan neuvoston työryhmien kokouksia. Kehityspolitiikan osalta tämä tarkoittaa esimerkiksi kehitysyhteistyöryhmää CODEVia, post-Cotonou-neuvotteluja seuraavaa AKT-työryhmää sekä NDICI-välinettä neuvottelevaa työryhmää.  

Mutta mitkä ovat puheenjohtajan vaikutusmahdollisuudet? Puheenjohtajana Suomi johtaa neuvotteluja, luonnostelee pohjapaperit ja laatii kompromissiehdotuksia jäsenmaiden kantojen pohjalta. Puheenjohtajamaalla voi olla siis paljonkin valtaa siihen, mitä EU:n jäsenmaat neuvostossa sopivat. Suomi on kuitenkin painottanut, että sen rooli puheenjohtajana on toimia neutraalina osapuolena, joka ei virallisissa tapaamisissa aio ajaa vahvasti omia kantojaan, vaan joka ennen kaikkea pyrkii rakentamaan yhteistä näkemystä EU-maiden välille.

Suomi etsii kompromisseja MFF-neuvotteluissa…

Euroopan komissio on ehdottanut uudenlaista rakennetta kehitysyhteistyön rahoitukseen vuosille 2021–2027. Uusi NDICI-väline jakautuu maantieteelliseen pilariin, pieneen temaattiseen rahoitukseen, nopean toiminnan välineeseen sekä joustavaan, korvamerkitsemättömään rahoitukseen. Maantieteellisesti selvästi suurin osa rahoituksesta ohjataan Afrikkaan ja EU:n naapuruusalueelle. Väline sisältää myös uuden Euroopan kestävän kehityksen rahaston (EFSD+, European Fund for Sustainable Development), jolla kehitysrahoitusta käytetään takauksiin ja investointeihin.

NDICI-välineen neuvottelut kytkeytyvät koko monivuotisen rahoituskehyksen neuvotteluihin niin, että välineen rakenteesta ja summista päätetään horisontaalisessa MFF-työryhmässä, eli käytännössä viimeisen päätöksen tekevät EU-maiden päämiehet. Ulkoministeriöiden alainen erillinen NDICI-työryhmä taas on käynyt neuvotteluja välineen teknisestä asetuksesta jo kesästä 2018 saakka.

Kansalaisjärjestöt ovat olleet huolissaan siitä, ohjaavatko EU:n ulkopoliittiset intressit uudessa rahoitusvälineessä kehitysyhteistyön päätavoitteiden, eli köyhyyden vähentämisen ja kestävän kehityksen, yli. Huolta herättää myös uuden välineen joustavuus ja ohjelmoimaton rahoitus – käytetäänkö joustavuutta hyväksi mahdollisten konfliktien tai kehittyviä maita koskettavien kriisien  yhteydessä vai EU:n tavoitteiden edistämiseksi esimerkiksi muuttoliikkeen suhteen?

Jäsenmaat pääsivät Romanian kaudella vuoden 2019 alkupuoliskolla jo yhteisymmärrykseen monista NDICI-välineen kysymyksistä. Esimerkiksi 92 prosenttia välineen rahoituksesta tulee olemaan OECD:n määrittelemää julkista kehitysapua. Sisällöllisesti 20 prosenttia halutaan käyttää inhimilliseen kehitykseen eli esimerkiksi sairaanhoitoon ja koulutukseen. Hankkeista 85 prosenttia tulee vaikuttamaan positiivisesti sukupuolten tasa-arvoon ja 5 prosenttia tähtää nimenomaisesti sukupuolten tasa-arvon lisäämiseen.

Suomen kaudella neuvostossa käsitellään vielä kaikista kiistanalaisimpia teemoja, joista yhteisymmärrystä ei ole löytynyt. Kuinka suuri osa kehitysyhteistyöhankkeista tulee edistämään ilmastotavoitteita? Montako prosenttia rahoituksesta ohjataan muuttoliikkeen hallintaan ja mitä toimia tähän lasketaan?

Auki on yhä myös, kuinka paljon ja miten kehitysrahoitusta kanavoidaan yksityissektorille investointeina, lainoina ja takauksina. Tältä osin tilanne on hyvin monimutkainen. Ei riitä, että jäsenmaat, parlamentti ja komissio pääsisivät aiheesta yhteisymmärrykseen, vaan pakkaa sekoittavat myös Euroopan investointipankki ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki.

Jäsenmaiden yhteisymmärrys ei vielä riitä. Lokakuussa alkanevat kolmikantaneuvottelut, eli trilogit, komission, parlamentin ja jäsenmaiden välillä. Puheenjohtajanmaana Suomi edustaa neuvotteluissa EU:n jäsenmaita.

Kolmikantaneuvottelut tulevat olemaan kiinnostavat, sillä parlamentti oli monissa asioissa kansalaisjärjestöjen kanssa samoilla linjoilla. Parlamentti äänesti kannastaan keväällä, ja se haluaa yksityissektorin rahoitukseen ja muuttoliikkeen hallintaan ohjatulle rahoitukselle selvän katon. Lisäksi parlamentti on jäsenmaita kunnianhimoisempi niin ilmastonmuutoksen hillintään kuin sukupuolten tasa-arvoonkin ohjattavan kehitysyhteistyörahoituksen suhteen.

Trilogi-neuvottelujen lisäksi loka-marraskuussa julkaistaan myös suosituksen eurooppalaisen kehitysrahoituksen rakenteen tulevaisuudesta. EU nimitti korkean tason viisaiden ryhmän pohtimaan aihetta alkuvuodesta 2019. Ryhmä esittää lokakuussa kehityspolitiikan EU-tason kehitysrahoituksen järjestämisestä suositukset, joita neuvoston työryhmät käsittelevät Suomen järjestämässä paneelikeskustelussa lokakuun lopulla.

Lopullisia päätöksiä NDICI-välineestä ja tulevasta kehitysyhteistyörahoituksesta tuskin on odotettavissa vielä Suomen kaudella. Rahoituskehyksen kokonaisuudesta ja näin ollen myös ulkosuhderahoituksen summista, kun päättävät EU-maiden päämiehet. Ulkosuhderahoituksesta päätetään siis samassa paketissa muun muassa kiistanalaisten maataloustukien ja koheesiorahastojen kanssa, joten neuvottelut eivät ole helpot. Jonkinlaista suuntaa voidaan odottaa jo lokakuun tai viimeistään joulukuun huippukokouksesta, mutta lopulliset päätökset venynevät Kroatian kaudelle vuoden 2020 alkuun.

NDICI-välineen edistymistä voi seurata esimerkiksi eurooppalaisten kehitysyhteistyöjärjestöjen kattojärjestö CONCORDin aikajanasta.

…seuraa post-Cotonou-neuvotteluita…

EU:n ja AKT-maiden suhteet juontavat juurensa vuosikymmeniä taaksepäin. Jo Rooman sopimuksessa vuonna 1957 mainittiin erityisistä suhteista sen aikaisiin siirtomaihin, ja 1970-luvulla allekirjoitettiin ensimmäinen EU:n ja AKT-maiden välinen yhteistyösopimus.

Vaikka neuvotteluja käydään Suomen kaudella, iso työ on tehty jo aiemmin ja EU-maat ja parlamentti hyväksyivät EU:n neuvottelumandaatin kesällä 2018, ja neuvottelut alkoivat syyskuussa.

Uuteen sopimukseen laaditaan yhteinen perusta, minkä lisäksi EU:n suhteista Afrikkaan, Karibiaan ja Tyynenmeren valtioihin sovitaan erillisissä alueellisissa sopimuksissa. Tähän asti on neuvoteltu yhteisestä perustasta, mutta sekään ei ole vielä valmis: esimerkiksi ihmisoikeuksia, sukupuolten tasa-arvoa ja muuttoliikettä koskevat tekstit ovat yhä auki. Alueellisista sopimuksista ryhdytään neuvottelemaan toden teolla Suomen puheenjohtajuuskauden aikana.  

EU:n neuvottelumandaatti ohjaa Euroopan komissiota, joka edustaa EU:ta neuvotteluissa. Jäsenmailla ja parlamentilla on oikeus saada tietoa neuvottelujen kulusta ja mandaatin sisällä antaa komissiolle ohjausta siitä, mitkä ovat EU:n prioriteetit.

Mandaatin mukaan EU:n prioriteettina neuvotteluissa ovat vastaaminen globaaleihin haasteisiin, kuten kestävään kehitykseen, investointeihin, turvallisuuteen ja muuttoliikkeeseen sekä ilmastonmuutokseen. AKT-maiden kanta taas keskittyy enemmän kehitysyhteistyöhön ja köyhyyden vähentämiseen. Myös Euroopan parlamentti painotti köyhyyden vähentämistä kumppanuuden päätavoitteena.

Kansalaisjärjestöt ovat toivoneet kehitystä kohti aitoa kumppanuutta, jossa kestävä kehitys olisi keskiössä. Sekä EU:n että AKT-maiden mandaatit onneksi tunnustavat kestävän kehityksen merkityksen.

EU-maiden oli vaikea päästä yhteisymmärrykseen muuttoliikkeen roolista, ja lopullinen mandaatti on tältä osin pettymys – muuttoliikkeen hallinta ja siirtolaisten palauttaminen halutaan osaksi kaikkia relevantteja politiikanaloja. AKT-maat taas toivovat muuttoliikkeen osalta satsauksia laillisiin reitteihin ja tukea AKT-maiden sisäiseen siirtolaisuuteen.

Alkuperäisenä tavoitteena oli saada post-Cotonou-prosessi päätökseen Suomen puheenjohtajuuskaudella, sillä nykyinen Cotonou-sopimus umpeutuu helmikuussa 2020. Aikataulusta ollaan kuitenkin huomattavasti myöhässä, ja onkin selvää, että neuvotteluja jatketaan vielä Kroatian EU-puheenjohtajuuskaudella keväällä 2020.

…ja määrittelee kokousten agendan

Vaikka puheenjohtajuuskaudella kehityspolitiikan agendaa hallitsevat pitkät neuvottelut, jotka ovat alkaneet ennen Suomen kautta ja todennäköisesti jatkuvat vielä ensi vuoden puolelle, on Suomella valtaa vaikuttaa muihin neuvostossa käsiteltäviin kysymyksiin.

Suomi on EU:n kehityspolitiikassa jo pitkään painottanut sukupuolten tasa-arvoa sekä naisten ja tyttöjen seksuaali- ja lisääntymisterveyden ja -oikeuksien edistämistä. Gender onkin nostettu myös Suomen EU-puheenjohtajuuskauden kehityspoliittiseksi kärkiteemaksi. Toinen Suomen painopisteistä on Afrikka.

Pitkien prosessien syödessä valtaosan Suomen puheenjohtajuuskauden virallisista kokouksista, Suomen painopisteitä nostetaan keskusteluihin epävirallisemmissa tilaisuuksissa, kuten paneeli- tai lounaskeskusteluissa.  

Heinäkuussa kehitysyhteistyöstä ja humanitaarisesta avusta vastaavat virkamiehet tapasivat Helsingissä. Osana epävirallista kokousta järjestetään paneelikeskustelut seksuaali- ja lisääntymisterveydestä ja -oikeuksista sekä humanitaarisen avun, kehitysyhteistyön ja rauhan yhteyksistä Afrikan sarven alueella. Fingo osallistui kansalaisyhteiskunnan edustajana paneelikeskusteluun kehitysrahoituksesta.

Sukupuolten tasa-arvoa Suomi nostaa esille syksyllä YK:n yleiskokouksen yhteydessä järjestettävässä korkean tason gender-kokouksessa. Syksyllä kehitysministerien kokouksessa hyväksyttäneen päätelmät EU:n suunnitelmasta tasa-arvon toteuttamiseksi ulkosuhteissa eli Gender Action Planista (GAP), joka ohjaa sukupuolten tasa-arvon valtavirtaistamista ja toteutumista EU:n ulkosuhteissa ja kehitysyhteistyössä.

Suomen on myös mahdollista painottaa sukupuolten tasa-arvon merkitystä muiden aiheiden ohessa. Tasa-arvo ja seksuaali- ja lisääntymisterveys ja -oikeudet ovat olleet viime vuosina vastatuulessa Euroopassa, minkä takia Suomen kaltaisen maan sitoutuminen näiden edistämiseen onkin eriarvoisen tärkeää. Syyskuussa kehitysyhteistyöryhmässä neuvotellaan siitä, miten EU:n tulisi vähentää eriarvoisuutta kehityspolitiikassaan. Esimerkiksi tässä olisi yksi mahdollisuus Suomelle painottaa sukupuoli- ja seksuaalivähemmistöjen merkitystä.