Kartta jonka päällä on seteleitä.
Kuva:
Christine Roy
Unsplash
Analyysi

Kehittyvät maat pystyvät tilkitsemään veropohjansa monialaisen yhteistyön tuella

Paras vaihtoehto Agenda 2030 -tavoitteiden rahoittamiseen ovat valtioiden omat verotulot, mutta valtioiden veronkantokyky vaihtelee rajusti. Suomi voisi tukea nykyistä vahvemmin kehittyvien maiden veropolitiikan ja -käytöntöjen vahvistamista.

Outi Hakkarainen Niko Humalisto
23.10.2019

Maailmassa riittää parannettavaa. Rikkaiden ja kehittyvien valtioiden merkittävin yhteinen visio siitä, millainen muutos tarvitaan, on YK:n Agenda 2030 -ohjelma. Sitä on osuvasti nimitetty ihmiskunnan suurimmaksi yhteiseksi hankkeeksi, jonka toteuttamisella on valtava hintalappu.  

Kestävän kehityksen tavoitteet velvoittavat kaikkia maailman maita, mutta kaikkein haastavinta niiden toteuttaminen on köyhille maille. Julkisen kehitysavun miljardeista on apua, mutta niillä ei päästä perille asti: Agenda 2030 -rahoitusta tarvittaisiin biljoonia dollareita. Suorissa kansainvälisissä sijoituksissa mittakaava olisi riittävä, mutta toistaiseksi niiden painopiste on muualla kuin köyhimmissä maissa.

Parhaaksi vaihtoehdoksi Agenda 2030 -tavoitteiden rahoittamiseen jäävät valtioiden omat verotulot. Niiden suuruus on oikeassa mittaluokassa suhteessa rahoitustarpeisiin. Koko maailman vuotuisesta bruttokansantuotteesta, noin 86 biljoonasta dollarista, kerätään veroa noin 15,2 prosenttia.

Valtioiden veronkantokyky kuitenkin vaihtelee rajusti. Verotuloja niukasti saavilla mailla on heikommat edellytykset rahoittaa Agenda 2030 -tavoitteita. Rikkaassa Suomessa ja muissa Pohjoismaissa valtion verotulojen suhde bruttokansantuotteeseen on yli 30 prosenttia, kun monissa vähiten kehittyneissä maissa luku on vain kolmanneksen tästä.

Verotettavia tuloja karkaa köyhistä maista niin aggressiivisissa, joskin laillisissa verojärjestelyissä, kuin myös rikollisessa veronkierrossa. GFI-tutkimuslaitoksen selvityksen mukaan köyhät ja keskitulotason maat menettävät laittomien rahavirtojen takia vuosittain lähes 1 000 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Vuosina 2006-2015 laittomat rahavirrat vastasivat keskimäärin noin 20-30 prosenttia näiden maiden kokonaiskaupasta.    

Veroyhteistyön kansainvälinen perusta

Verojen merkitys kestävälle kehitykselle tunnistettiin Etiopian Addis Abebassa vuonna 2015 pidetyssä kansainvälisessä kehitysrahoituskonferenssissa, jossa sovittiin ATI-aloitteesta kehittyvien maiden veronkantokyvyn vahvistamiseksi. Yksi aloitteen keskeisimpiä tavoitteita on, että siihen liittyvät maat tuplaavat verotukseen liittyville hankkeille myöntämänsä kehitysyhteistyömäärärahat vuoteen 2020 mennessä.

Nykyisin jäseninä on 20 rahoittajamaata, 24 kumppanimaata ja 16 kansainvälistä organisaatiota. Mukana ovat kaikki Pohjoismaat Islantia lukuun ottamatta sekä noin puolet Suomen kehitysyhteistyön kumppanimaista: Kenia, Tansania, Afganistan ja Nepal.    

Aloite korostaa politiikan johdonmukaisuuden edistämistä, vahvojen kansallisten hallintojärjestelmien luomista sekä poliittisen tahdon mobilisointia veropolitiikan ja järjestelmäuudistusten edistämiseksi.

Arvioita Pohjoismaisesta veroyhteistyöstä ja Suomen verot ja kehitys -ohjelmasta

Pohjoismaiset kansalaisjärjestöt teettivät selvityksen siitä, miten pohjoismaiset ATI-jäsenet ovat aloitteen velvoitteita täyttäneet. Toukokuussa 2019 julkistetun raportin mukaan maiden antaman avun määrä oli ATI-ohjelman myötä kasvanut sekä toimintatavat laajentuneet ja yhdenmukaistuneet.

Pohjoismailla oli kuitenkin eroja siinä, miten ne painottivat julkishallinnon, tutkimuksen ja kansalaisyhteiskunnan saaman tuen sisältöä ja määrää.

Norjan ohjelma on rahamäärällisesti suurin. Norja on budjetoinut vuodelle 2019 yhteensä 35 miljoona Yhdysvaltain dollaria ja saavuttaa ATI-tavoitteen vuotta ennen määräaikaa. Ruotsin ohjelma puolestaan on maantieteellisesti laajimmalle ulottuva. Suomi, Norja, Tanska ja Islanti ovat viime vuosina toteuttaneet kahdenkeskisiä hankkeita vain Afrikassa, Ruotsi myös Euroopassa, Aasiassa ja Latinalaisessa Amerikassa. Ruotsin verohallinto on ollut mukana kahdenvälisissä kehityshankkeissa jo 1970-luvulta. Suomella on laaja-alainen toimintaohjelma ja se on painottanut kansalaisyhteiskunnan roolia muutosvoimana. Tanskalla on pienin ohjelma ja se on toimii muita enemmän EU:n kautta. 

Suomi on Pohjoismaista ainoa, jolla on verotuksesta ja kehityksestä kansallinen toimintaohjelma. Sipilän hallituksen aikana laadittu ohjelma on kunnianhimoinen.  Sen mukaan: ”[H]allitsemattomat ja laittomat rahavirrat, mukaan lukien kansainvälinen veronkierto ja veronvälttely, rapauttavat kehittyneiden maiden talouden pohjaa […] Tilanne on kansallisten ja kansainvälisten kehitystavoitteiden vastainen.”

Ohjelman toteutus jäi kuitenkin puutteelliseksi, sillä osa suunnitelluista toiminnoista jäi yksinkertaisesti toteuttamatta. Yhteistä epäonnistumisille oli kohdemaan heikko omistajuus toiminnoista ja puutteet yhteisten tavoitteiden asettamisessa.

Yhteisiä tavoitteita on vaikea asettaa myös jäsenmaiden sisällä. Pohjoismaiden veroselvitys nostaa esiin  kotimaidensa etuja puolustavien valtiovarainministeriöiden ja ulkoministeriöiden kehitysosastojen välille syntyneen jännitteen. Suomessa vero-ohjelmaa varten perustettiin monialainen, eri toimijat yhden pöydän ääreen kokoava ryhmä, jonka toiminta hyytyi kuitenkin lähtökuoppiinsa.

Suomessa Verotus ja kehitys -ohjelma olisi laajuutensa vuoksi tarvinnut tukevat tavoitteet ja niiden edistymistä seuraavat mittarit sen toimeenpanossa. Ohjelma koostui neljästä eri tavoitteesta, joihin liittyviä toimia oli peräti 33. Kokonaisuuden hallintaan oli tarkoituksena kehittää seurannan mittarit, mutta niitä ei koskaan tehty.

Tilanne on ollut vastaava myös muissa Pohjoismaissa. Pohjoismaisen veroselvityksen mukaan missään maista ei ole juuri lainkaan arvioitu ohjelmien vaikutuksia, joten verotukseen liittyvän kehitysyhteistyön tuloksellisuudesta on hämmentävän vähän tietoa.

Kohti veroyhteistyön aikakautta: periaatteet ja suositukset

Suomessa työ uuden vero-ohjelman kehittämiseksi on Rinteen hallitusohjelman kirjauksen mukaisesti käynnissä ulkoministeriössä.

Jos Suomi aikoo pitää kiinni Addis Abeban kestävän kehityksen rahoitusta koskevasta velvollisuudesta kaksinkertaistaa tuki kehitysmaiden verokehitykselle, on syytä pohtia myös veroyhteistyön keinoja. Edellistä ohjelmaa koskevista huomioista ja Pohjoismaisen veroselvityksen kehitysehdotuksista nousee kaksi periaatetta Suomen verotyön uudistamiselle: kumppanuus ja johdonmukaisuus.

Kumppanuus: Kun Suomi toivottavasti jatkossakin tähtää kokonaisvaltaiseen muutokseen, tulee verotus ja kehitys -ohjelmaa toteuttamaan osallistaa monimuotoinen joukko toimijoita niin Suomessa kuin kohdemaissa. Lisäksi toimijoiden on työskenneltävä toisiaan tukevilla tavoilla.

Kyse on vuorovaikutusten kehästä. Verokehitys vaatii toimivaa lainsäädäntöä, verohallinnon kyvykkyyttä toimeenpanna lainsäädäntöä ja kansalaisten veronmaksuhalukkuutta. Jos lainsäädäntö on täynnä porsaanreikiä, ei osaavista verohallinnon asiantuntijoista ole pääomapakoa suitsimaan. Kun verohallinnon palvelut eivät toimi, eivät yritykset ole halukkaita siirtymään pois epävirallisen talouden piiristä. Toimiva lainsäädäntö ei auta tapauksissa, joissa korruptio nielee kansalaisten maksamat verot.

Tehokkaassa työssä on kyse tiedon jakamisesta ja yhdessä toimimisesta. Keskeisessä roolissa ovat maiden rajoja ylittävät verkostot, jotka kehittävät verojärjestelmiä, vero-oikeudenmukaisuutta tai veronkannon asiantuntemusta.

Kyse on myös tilan antamiselle niille,  joiden ääni ei kuulu kansainvälisessä päätöksenteossa. Suomi voi tukea kehittyvien maiden täyttä osallistumista globaaleja verosääntöjä käsittelevissä keskusteluissa OECD:ssa ja uuden ATI-ohjelman suunnittelussa.

Johdonmukaisuus: Suomen tuleva vero-ohjelma tarvitsee yhteisiä, selkeästi määriteltyjä tavoitteita sekä raamit, joiden mukaan tuloksista raportoidaan. 

Ulkomailla tehtävän verotyön ohella Suomen veropolitiikan tulisi olla linjassa Agenda 2030 -tavoitteiden kanssa. Pohjoismaiden selvityksen mukaisesti Suomessa olisi perusteltua teettää  tutkittuun tietoon pohjautuvan politiikan tekemisen tueksi niin sanottu spillover-analyysi, joka tarkastelisi verolainsäädäntömme vaikutuksia ulkomailla.

Lisäksi kohdemaiden verotusta koskevan teknisen kapasiteetin kehittämisen rinnalla on tärkeää jatkaa kansalaisyhteiskunnan tukemista kumppanimaissa ja edistää kohdemaiden demokraattista keskustelua verojärjestelmistä ja -politiikoista.

Yrityksen verovastuullisuus ja -läpinäkyvyys on asetettava vahvaksi kriteeriksi niihin kehitysyhteistyöinstrumentteihin, jotka kutsuvat mukaan yksityisen sektorin toimijoita.

Suomessa kehitysrahoittaja Finnfundin verolinjaus on pieni mutta tärkeä ensiaskel tähän suuntaan ja esimerkki kehityspolitiikan johdonmukaisuuden vahvistumisesta.

Pohjoismainen veroselvitys kehuu Suomea verotoimien monialaisuudesta. Tuloksia saavutetaan yhteistyöllä niin kansallisesti kuin kansainvälisesti. Aktiivinen tiedon, kokemusten ja toimintojen jakaminen eri toimijoiden välillä on tarpeen. Yksikään taho ei tee Agenda 2030 -ohjelman toteuttamiseen vaadittavia rakenteellisia muutoksia ilman toisten asiatuntemusta ja tukea.

Artikkelia varten on haastateltu verohallinnon ja ulkoasiainministeriön virkamiehiä, kansalaisyhteiskunnan edustajia African Tax Justice Networkista ja Independent Commission for the Reform of International Corporate Taxationista) sekä tutkija Eva Nilssonia, joka osallistui pohjoismaisen selvityksen tekemiseen.